农 业 普 法 通 讯
第十期
(总第121期)
浙江省农业厅政策法规处
浙江省农业厅法制宣传教育领导小组办公室 二○○八年六月十二日
编者按：2008年5月29日，农业部在安徽省合肥市召开全国农业政策法规工作会议，陈晓华副部长在会上作了重要讲话。陈晓华副部长回顾了过去五年的农业政策法规工作，总结了农业政策法规工作规律和特点，明确农业政策法规工作面临的新任务与新要求，全面部署今后一个时期的农业政策法规工作。现将陈晓华副部长的讲话印发你们，各农业部门要认真学习，并做好贯彻落实，进一步提高农业法制工作水平。
在全国农业政策法规工作会议上的讲话
农业部副部长 陈晓华
二○○八年五月二十九日
同志们：
今年是贯彻落实党的十七大精神的第一年，是农村改革30周年，也是举办北京奥运会之年。做好今年的农业政策法规工作，促进农业农村经济保持良好发展态势，意义十分重大。部里召开这次全国农业政策法规工作会议，就是要深入贯彻落实科学发展观，进一步增强做好农业政策法规工作的使命感，以改革创新精神推进农业政策调研和法制建设，特别是在当前抗震救灾的关键时刻，我们更要切实做好本职工作，更好地发挥农业政策法规工作对农业发展和农民增收的促进作用，为夺取抗震救灾的胜利和今年农业丰收做出应有的贡献。下面，我讲三点意见。
一、全面回顾总结过去五年农业政策法规工作，着力把握农业政策法规工作规律和特点
党的十六大以来，中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，出台了一系列强农惠农政策，初步形成了新时期“三农”政策基本框架，有力地促进了农业增产和农民增收，为国民经济快速发展奠定了坚实基础。在过去五年里，粮食连续四年增产、农业生产全面发展，农民收入持续较快增长、生活水平明显提高，农村基础设施加快改善，社会事业发展和扶贫开发迈出重大步伐，农村改革取得历史性突破、发展活力不断增强，农村社会稳定和谐。这五年是农业农村发展的最好时期之一，也是农业政策法规工作不断开创新局面和取得显著成绩的五年。农业政法系统紧紧围绕“三农”工作的大局履行职责，为推动农业农村经济又好又快发展发挥了应有作用，作出了重要贡献。
(一)在把握形势强化重大问题调研上取得新突破
对农业农村形势的科学判断是我们研究制定正确的政策措施的基础。上个世纪90年代中后期，我国粮食等主要农产品供求实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。1998年，中央审时度势作出了我国农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断。经过10年的努力，农业农村发生了许多重大变化，与进入新阶段时期的农业农村相比，我们面临的情况比过去更为复杂，面临的问题比过去更为深刻，面临的形势比过去更为严峻。要求我们始终保持对农业农村形势发展的清醒认识，认真分析把握形势，为领导决策提供咨询。近年来，我们加强了对农业农村新的形势的分析和研究，取得了一些重要成果，为下一步研究制定有关政策提供了重要的依据。
在部党组的高度重视下，最近几年，部里每年都确定一批重大问题研究题目，组织部内司局、直属单位和地方农业部门开展研究，取得了一大批有价值的研究成果。加强粮食综合生产能力建设研究、主要农产品供求形势分析研究、统筹城乡发展和建设新农村研究、科学发展观统领农业农村发展战略研究、农业功能拓展战略研究、农村劳动力转移对农业农村经济影响研究、农业生产性服务问题研究等重大问题研究，不仅为部领导决策起到了很好的作用，为中央决策也起到了重要的参考作用。与此同时，围绕中央决策需要，围绕部党组中心工作，我们还参与和组织了一大批重要文件的起草，充分发挥了政法系统的智囊和参谋作用。在农业软科学研究方面，过去五年间，部软科学委员会借助“外脑”，广泛吸收有关业务部门和社会力量参与课题研究，共组织开展数以百计的课题研究，形成了一大批较高质量的研究成果并得到转化。同时注重上下联动，充分发挥地方积极性，取得了非常好的效果。我们组织召开的农业政法系统推进新农村建设、新农村建设与法制建设、现代农业建设等若干次座谈会，及时总结交流各地研究成果，不仅对推动地方工作发挥了积极作用，也为面上了解情况、出台相关政策起到了很好的参考作用。这些为推动形成新时期强农惠农政策体系框架提供了重要的理论储备，为推动有关工作提供了重要的理论支撑。
(二)在推动强农惠农政策的制定和落实上取得新突破
这几年，部里每年都参与1号文件的起草工作，每年都提出一揽子直接服务于文件起草的政策建议。提出的很多建议都被采纳。在1号文件的贯彻落实上，农业政法系统每年都投入大量精力进行政策的宣传解读和督导落实，一些省(区、市)农业部门直接牵头或参与了贯彻中央1号文件实施意见的起草工作。
与此同时，我们还强化了对农业产业扶持政策的研究与制定。在粮食生产扶持政策方面，深入开展有关取消农业税、实行“四补贴”、粮食大县奖励和最低收购价等政策调研，不仅在粮食直补、农资综合直补、粮食大县奖励等政策的出台和实施方面做了大量繁杂细致的调研和协调工作，还对这些政策的稳定、强化和完善提出了许多有价值的对策建议。在生猪、家禽、油料、奶业等产业扶持政策方面，积极配合有关方面提出有针对性的政策建议，受到各方面的充分肯定。在促进农村劳动力转移方面，认真抓好平等就业试点，为国家出台引导农村劳动力转移就业政策提供实践依据。在推动农村金融改革方面，积极参与制定农村金融改革总体方案，推动政策性农业保险试点，探索建立农业保险政策支持体系。更值得肯定的是，近年来，各地农业部门在推动产业扶持政策出台和落实上也做了大量的工作，进行了积极的探索，取得了明显的成效。陕西省在深入开展“一村一品”调研的基础上，于2006年提出了实施一村一品“千村示范、万村推进”工程的具体意见，制订了相关规划，作为2007年省政府一号文件下发，推动了全省“一村一品”持续健康发展。辽宁省在深入开展农业政策性保险调研的基础上，提出了辽宁省农业政策性保险试点实施意见，有力地推动了全省农业政策性保险试点工作。湖北省在深入开展油菜产业发展问题调研的基础上，有针对性地提出了扶持油菜产业发展的政策建议，为推动形成油菜产业扶持政策提供了重要的参考。
(三)在加强农业立法上取得新突破
五年来，农业立法工作紧紧围绕促进农业发展和农民增收，进一步健全完善了以农业法为核心的农业法律体系。配合国家立法机关，先后制修订《农业机械化促进法》、《畜牧法》、《农产品质量安全法》、《农民专业合作社法》、《动物防疫法》等5部法律和《兽药管理条例》等5部行政法规，填补了农业产业发展、农产品质量安全监管和农村经济主体等方面的法律空白。出台了62件部门规章，进一步增强了法律制度的可操作性。各地农业部门结合本地实际，推动出台了181件地方性农业法规和规章，不仅保障了工作的顺利开展，也为相关领域的中央立法积累了经验。目前，农业领域已出台法律14件、行政法规22件、农业部规章146件、地方性法规和规章540件，农业主要领域基本实现了有法可依。
在加快填补法律空白的同时，着力提高立法质量。坚持科学立法，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，及时向立法机关提出立法建议和立项申请，增强工作的计划性和针对性；深入基层、深入实际，认真开展立法调研，提高制度设计的可行性；正确处理原则性和可操作性的关系，进一步增强法律制度的可操作性。坚持民主立法，更加注重立法过程中的公众参与，在中国农业信息网上开辟“法规意见”专栏，将13部法律、行政法规和规章草案上网公开征求意见；2007年还就修订《农药登记资料要求》所涉及的主要问题举行首次立法听证会，充分听取各方面的意见和建议，取得良好的社会效果，对提高立法质量也起到了积极作用。以《种子法》和《农药管理条例》为重点，启动农业立法的后评估工作，系统梳理和分析立法实施过程中存在的问题，明确完善立法、改进执法、加强普法的重点和方向。
在清理农业法规规章上，五年来进行了两次全面清理。2004年的清理，修改了40件规章和规范性文件，废止了20件规章和规范性文件，规范了行政许可的主体、条件、程序和期限，推动了行政审批制度改革的深入开展。2007年又对部规章进行了全面清理，在广泛征求意见的基础上，保留了108件规章，对17件规章的具体条款进行了修改，对14件规章适时全面修改，废止了32件规章，宣布5件规章失效。通过清理，不仅进一步摸清了农业立法的“家底”，也增强了农业立法的时效性、协调性和可行性。
(四)在推进农业综合执法上取得新突破
五年来，农业综合执法体系建设有了根本性的变化。截至2007年底，全国已有30个省、170个市地、1686个县市开展了农业综合执法工作，共成立了9个省级农业综合执法机构、181个市地级农业综合执法机构、1799个县市级农业综合执法机构。在已成立的1989个综合执法机构中，经编制部门批准成立的占86.46%，比上年增加6个百分点；性质为行政单位和全额拨款事业单位的占91.6％，比上年增加近5个百分点。其中，河北、江苏、福建、湖南、广西、贵州6省县级农业部门开展综合执法的比例已达100％；山西、浙江、重庆3省市90%以上县级农业部门开展了综合执法；安徽、江西、山东、湖北、宁夏5省80％以上县级农业部门开展了综合执法。浙江、江苏、福建、湖北、贵州、重庆、湖南、河北等省基本形成省有执法总队、市有执法支队、县有执法大队的农业综合执法体系。
为推动农业综合执法，部里先后开展三批试点，选择5省、7市和188个县级农业部门为试点单位，加大支持和指导力度，以此带动全国农业综合执法工作的开展。在当地党委、政府的领导和支持下，各地农业部门将推进农业综合执法摆上重要位置，并结合本地实际积极开展综合执法。贵州省政府将农业系统综合执法试点作为政府改革的两大试点之一，专门下发了文件；甘肃、浙江、山西、河北、宁夏、湖北、福建、内蒙古等省(区)党委、政府或有关部门也出台了推动农业综合执法的文件。
为加强农业综合执法队伍建设，从2004年起，部里开始对基层执法机构负责人进行轮训，累计举办10期全国农业行政执法培训班，培训农业执法骨干1500多人。连续三年每年安排5省市开展执法培训试点工作，培训基层执法人员近2500人。地方各级农业部门也都组织开展了相应的培训，农业执法人员素质明显提高。此外，我们连续三年在全国范围内组织开展了农业行政处罚案卷评查活动，通过各地自查、互查以及优秀案卷评选，带动了案卷评查工作的开展，促进了案卷制作水平的提高。
五年来，农业综合执法工作取得了显著的成绩。在农资打假专项治理行动、毒鼠强专项整治工作和农产品质量安全专项整治行动等活动中，各地农业综合执法机构充分发挥职能作用，确保了各项措施落实。几年来，每年农资打假为农民挽回经济损失都在15亿元以上。很多地方的农业综合执法机构还将执法与服务相结合，积极为农民群众排忧解难，及时疏导化解涉农纠纷，既得到了政府信任，又赢得了农民赞誉。在一些地方，农业综合执法队伍被誉为农民的“110”。综合执法从体制上为公正执法、公平执法创造了条件，同时也树立了农业部门的新形象。
总之，五年来，农业政法系统的同志忠实地履行职责，取得了显著的工作成效。近年来农业农村经济发展好局面的形成，饱含着农业政法系统的大量工作和辛勤努力，在此我代表农业部向大家表示衷心的感谢!回顾过去的五年，在各项工作取得新进展和新突破的同时，我们对如何深刻把握农业政策法规工作规律，进一步做好农业政策法规工作也有了更加深刻的体会：
1.必须坚持服务大局。服务大局是履行农业政策法规工作职能的政治要求。只有坚持服务大局，才能找准农业政法系统的工作定位，才能发挥好领导决策的参谋咨询作用，才能维护好亿万农民的根本利益。近年来，农业政策法规工作之所以取得了比较明显的成效，其中关键的一条就是农业政策法规系统能够站在党和国家事业发展全局的高度，努力把握农业农村经济的发展脉搏，富有创造性地开展工作。
2.必须坚持改革创新。改革创新是开创农业政策法规工作新局面的动力源泉。只有坚持改革创新，才能使农业政策法规工作适应“三农”形势的发展变化，才能激发同志们的工作热情和创造力。当前不仅农业农村经济发展的任务繁重，而且破解“三农”难题还存在许多体制性和机制性障碍。“三农”实践无止境，改革创新无止境。农业政法系统的同志一定要始终坚持改革创新，努力把握农业农村经济的发展规律，推动农业发展方式转变，破解“三农”发展难题。
3.必须坚持求真务实。求真务实是做好农业政策法规工作的根本保障。只有坚持求真务实，我们才能从农业农村改革发展的实际出发，才能在纷繁复杂的现象中把握问题的本质，才能在众多的矛盾问题中抓住主要矛盾，才能有针对性地提出解决问题的有效办法。在过去的五年中，我相信大家对求真务实这一工作法宝都深有体会。
4.必须坚持依法行政。依法行政是推动农业政策法规工作的基本准则。推进依法行政，是巩固改革发展成果的需要，是维护社会主义市场经济秩序的需要，也是加快推进职能转变的需要。只有坚持依法行政，才能确保农业部门行政行为的合法适当，才能切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。可以说，近年来农村经济社会发展的好局面与始终坚持依法行政是分不开的。
5.必须坚持统筹协调。统筹协调是做好农业政策法规工作的基本方法。农业政策法规工作涉及面广，工作量大，任务艰巨，需要我们善于统筹工作安排，摆布好工作力量。农业政策法规工作涉及到众多利益主体，需要我们善于协调各方力量，形成推动工作的合力。坚持统筹协调，在兼顾各方利益的同时，调动各方面的积极性，是我们推进工作和取得成效的一条重要经验。
二、准确把握农业农村改革发展的新形势，进一步明确农业政策法规工作面临的新任务与新要求
近年来，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化快速推进，农业农村正在发生重大而深刻的变化。党的十七大明确提出“走中国特色农业现代化道路”。围绕走中国特色农业现代化道路的总要求，从我们农业部门的职能出发，要把确保农产品有效供给作为农业农村经济工作的首要任务，把统筹城乡发展作为推动改革的重要方向，把加强法制建设摆在更加突出的位置。
(一)农产品供求形势发生新的变化，要求把确保农产品有效供给作为农业农村经济工作的首要任务
党的十六大以来，中央在宏观调控中加强农业，把稳定发展粮食放在突出位置，粮食等主要农产品连年增产。但也必须看到，由于我国还是发展中的农业大国，也是人口大国，正处在工业化、城镇化、国际化加快推进的发展阶段，经济社会发展对农产品数量、结构和质量的要求不断提高，如何保障农产品有效供给始终是农业农村经济工作的首要任务。
从农产品供求形势看：一方面，需求迅速增长，口粮、饲料用粮、工业用粮都将增长。过去10年，我国人口净增加9000多万。目前全国到乡镇企业就业和外出务工农民有2.26亿人，过去这些人在农村种粮、养猪，现在到城市务工，需要买粮、买肉吃。过去10年，城乡居民购买食品的支出增加了80％以上，肉类增加了30％，饲料用粮和工业用粮分别增长40%和60％左右。另一方面，供给制约因素很多，耕地减少、淡水资源短缺的矛盾仍然突出，粮食播种面积继续扩大的余地越来越小，单产水平继续稳步提高的难度加大。而且，随着大批农村青壮年劳动力外出，从事粮食和农业生产的劳动力素质呈结构性下降。农业科技贡献率也不高。确保农产品特别是粮食的供需平衡难度越来越大。
从世界农产品供求形势对我国影响加大看：随着经济全球化进程的加快，我国农业与世界农业的联系日趋紧密，特别是近年来国际农产品供求和国际市场的变化，不仅增强了我国利用国外资源和国际市场调剂余缺的不确定性，其价格传导也明显加快，对国内产销的影响不断加深。可以预期，世界农产品供求和价格的变化，以及各国农业贸易政策的调整，不仅会深刻影响我国农产品供给和价格的走势，而且也在客观上增加了我国利用国外资源保障农产品供给的难度和不确定性。
面对如此变化的形势和繁重的任务，我们必须牢固树立确保粮食等主要农产品有效供给要长期立足国内自给的指导思想，任何时候都要做到“手中有粮”。农业部门一定要立足党和国家工作全局，着眼于有效应对国际农产品市场的深刻变化，着眼于实现宏观调控“两个防止”的目标，始终坚持把立足国内确保粮食等主要农产品有效供给作为农业农村经济工作的首要任务，作为农业部门的首要职责。确保立足国内实现主要农产品的有效供给，关键是提升农业综合生产能力，建立科技支撑的长效机制，提高农业的组织化程度，加大对农业的支持保护力度。在政策研究上，要围绕增加农产品供给，进一步解放思想，拓展发展思路，研究战略对策。一是深入研究我国农业及农业内部各产业的发展定位。即要把我国农业置于世界农业发展的大环境中，将农业发展置于整个经济社会发展的全局之中，在稳定发展粮食生产的基础上不断增强我国农业发展的协调性。二是深入研究加强农业综合生产能力建设的机制与途径。农业综合生产能力主要包括资源保障、物质装备、科技支撑、抗御风险和政策支持等多方面内容。每一方面的深入研究都是一座农业政策研究的富矿。三是深入研究确保农产品有效供给的重大关系问题。包括粮食与其他农产品的关系、农业增产与农民增收的关系、农产品生产与农产品流通的关系、国内市场与国际市场的关系、粮食安全与能源安全的关系、当前生产与长远发展的关系等，处理好这些关系，也是确保农产品有效供给的必然选择。
(二)工农关系和城乡关系发生新的变化，要求把统筹城乡发展作为推动改革的重要方向
改革开放30年来，我国农业农村发展取得了辉煌成就，不仅实现农村经济社会全面发展、农民收入和生活水平显著提高，而且为改革的全面推进提供了实践经验，奠定了基础支撑，有力地促进了工业和城市的改革与发展。随着经济社会的快速发展，工农关系和城乡关系发生了重大变化，呈现出一系列新的特点：
从工农关系看，我国的工业化进程已进入中期阶段，但农业的基础地位并没有改变，而且经济社会的发展对农业提出了更多和更高的要求。不仅总量要增加，结构要优化，而且质量要提升，功能要拓展。在这样的形势下，一方面是农业自身发展受资源、资本、技术、劳动力等因素的制约越来越突出，其进一步发展对工业反哺的依赖显著增强；另一方面是工业的发展虽基本具备了反哺农业的条件，也有一定的反哺实力，但这涉及到利益关系的重大调整，真正做到反哺和加大反哺力度，既有传统行为的惯性约束，更存在体制机制的障碍，工业反哺农业的步履艰难。
从城乡关系看，在我国城镇化步伐加快的同时，城乡居民收入差距依然继续扩大，农村经济和社会事业滞后于城市的问题愈发凸显和尖锐。而在我国这样一个拥有十多亿人口的发展中国家，促进和实现城乡协调发展只能立足国情走中国特色的城镇化道路。国际上已有的经验虽有一定的借鉴意义，但照搬照抄没有出路。
正是基于对形势变化的深刻认识，十七大报告明确提出要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。这要求我们在研究深化农村改革的问题上，既要眼睛向内，立足“三农”的实际，深入研究农业和农村内部的改革问题，更要眼睛向外，把握工农之间和城乡之间关系互动的机制，研究提出改革的对策建议。在这方面大家至少要对以下几个问题给予关注和研究：一是农村土地制度改革问题。这是一个影响工农关系和城乡关系的带有根本性的重大问题。应当看到，尽管国家颁布了农村土地承包法和物权法，但农民土地权益保护问题并未彻底解决，不仅承包经营权的权利结构在健全土地承包经营权流转市场上还存在一定的障碍，而且农村土地的征占用制度改革严重滞后，失地农民的权益保护亟待进一步加强。二是增加“三农”投入问题。包括改善农村的生产生活条件，特别是加强农业和农村基础设施建设。要深入研究工业反哺农业、城市支持农村的利益机制，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段引导资本、技术等资源配置向“三农”倾斜。三是农村劳动力转移问题。就业是民生之本。亿万农村富余劳动力转入非农产业和进入城镇就业，为国民经济持续高速发展作出了巨大的贡献，也大大激发了城镇发展的活力。但农民工在城镇的扎根安居问题、就业的权益保护问题，以及返乡创业的引导激励问题，都还存在不少的体制性和机制性障碍。四是农村金融改革及农业政策性保险问题。农村金融改革的方向已经明确，一些重大举措陆续出台，我们农业政法系统有责任密切关注新进展和新情况，并及时提出有关建议。开展农业政策性保险的迫切性问题，大家可能都有比较深刻的认识，我们农业部门也积极参与了保险试点工作，大家要在深入研究的基础上，进一步发挥农业部门的优势，增强参与保险试点工作的主动性。
(三)农村社会结构和利益格局发生新的变化，要求把加强法制建设摆在更加突出的位置
经济社会的发展必然会带来社会结构和利益格局的变化。与改革前相比，在市场化改革的推动下，无论是农村的社会结构还是利益格局都发生重大变化。市场经济是法治经济，与这种变化相适应，我国农业和农村的法制建设也取得了一系列重大进展，立法进程在不断加快，颁布实施的法律法规越来越多；执法力度不断加大，执法能力和水平日益提高，法律意识不断增强，法制环境明显改善。
但也应看到，与农村的经济结构、组织结构、人员结构等发生的显著变化相比，与农村的政治利益、经济利益等格局业已出现的重大调整相比，农村的民主法制建设还明显滞后。同时，城乡之间资本、技术、劳动力等生产要素双向流动的不断加剧和各种产品交换的日益增多，也明显增加了经济行为的复杂性，加大了立法和执法的难度。特别是近年来工业化、城镇化、市场化和信息化等的加快推进，以及建设新农村、发展现代农业、构建和谐社会，使得农村新的经济组织和利益群体不断涌现、农村基层干部和农民的政治利益和经济利益诉求不断增多。这些都对加强农村民主法制建设提出了更加迫切的要求。近年来农业功能的不断拓展和全社会对提升农产品质量安全水平的强烈要求，更是对农业法制建设提出严峻挑战。
党的十七大对全面落实依法治国基本方略提出了明确的要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威；尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利等。这是我们做好新形势下农业法制工作的根本指针。我们农业政法系统的同志一定要认真学习深刻领会，并努力将其贯彻到具体的立法过程和执法行为当中，发挥为农业和农村经济加快发展保驾护航的职能作用。在立法调研上，要密切关注和研究农村分工分业派生出的新的组织形式和利益主体，密切关注和研究农村人员结构分化所产生的多元化的利益诉求，密切关注和研究农业功能拓展和农村各种经济行为变化的新动向。这既是捍卫广大农民和农村各种组织合法权益的需要，也是维护农业和农村的市场经济秩序和促进农村社会和谐稳定的需要，是加强农业立法工作的基本要求。在行政执法上，要加快推进和不断加强农业综合执法，这是整合农业部门的执法力量、提高执法能力和水平的重大举措，也是顺应形势发展变化的现实选择。
三、围绕服务大局，突出改革创新，扎实做好今后一个时期的农业政策法规工作
关于今后一个时期的农业农村工作，中央已经作出了总体部署，部里就贯彻中央的要求也作出了全面安排。部党组十分重视农业政策法规工作，对今年的农业政策法规工作提出了明确要求。我们要按照部党组的部署，充分认识做好今年农业政策法规工作的特殊意义，以高度的政治责任感、饱满的工作热情和扎实的工作作风，贯彻落实党的十七精神，迎接奥运盛会的召开，纪念农村改革30周年。下面，我就今年农业政策法规重点工作再强调几点。
(一)深入开展“三农”重大问题研究
组织开展“三农”重大问题研究已成为我部的一项重要制度，也是农业政策法规工作的工作着力点。今年要继续深入开展“三农”重大问题研究。
今年是贯彻落实十七大精神的第一年，也是农村改革30周年。作为农业部门，贯彻落实十七大精神最重要的就是要深化对走中国特色农业现代化道路的认识，深化对加快现代农业建设的认识，深化对进一步推动农村改革的认识。当前，世界粮食供求关系正在发生重大变化，更加凸显我国走中国特色农业现代化道路、加快建设现代农业、加强农业基础地位的必要性和紧迫性。部里在年初时根据今年的形势已经相应安排了一些题目，希望大家积极参与。各地也要根据当地的实际，拟定一些题目，开展研究，推动工作。
作为农业部门，对农村改革30周年最好的纪念，就是全面总结农村改革30年的宝贵经验，深入分析当前农村改革中存在的突出问题，进一步推动农村改革的深化和体制的创新。这就迫切要求我们在理论创新上要不断有所突破。当前，农业农村形势发展变化很快。研究新情况，化解新矛盾，解决新问题，都迫切需要理论创新。没有创新，理论研究就没有深度；没有创新，就提不出新的政策建议。可以说，创新就是我们政策理论研究的灵魂。这几年，我们之所以能够在农业政策理论研究方面取得一些突破，就是始终坚持了理论创新。希望农业政策法规系统继续发扬理论创新的优良传统，坚持在理论创新上不断有所突破，研究质量不断提高，从而推动农村改革不断深化。
(二)认真抓好强农惠农政策落实
抓好今年的强农惠农政策落实，不仅具有重要的经济意义，而且具有重大的政治意义。从当前形势看，在今年这个重要而又特殊的年份，能否在较高起点上实现全年农业增产和农民增收目标，保障主要农产品基本供给不脱销不断档，实现主要农产品市场价格不大涨不大落，关键是把已出台各项政策不折不扣地落到实处，并及时针对形势变化研究出台新的政策措施。今年的政策落实要重点抓好三件事。
一是围绕保障农产品供给，深入研究产业扶持政策。近年来国家围绕恢复和发展粮食生产，基本形成了以种粮直补、良种补贴、农资综合直补和农机具购置补贴等为主要内容的生产扶持政策框架，今年的补贴等扶持力度进一步加大。2007年下半年以来国家对油料生产、生猪、奶牛和蛋鸡等畜牧业生产以及今年灾后农业生产恢复又出台了一系列的扶持政策。各地要在推动这些政策落实的基础上，根据新的变化和新的形势，结合本地优势特色产业，重点做好有关产业政策的跟踪研究。比如河南、山东可以重点跟踪研究小麦产业政策，湖南、江西可以重点跟踪研究水稻产业政策，东北三省可以重点跟踪研究玉米、大豆产业政策，湖北可以重点跟踪研究油菜产业政策，四川可以重点跟踪研究生猪产业政策，新疆可以重点跟踪研究棉花产业政策。这样经过不断跟踪研究和完善，几年下来，就形成了产业发展的政策体系。同时，要着眼于增强农业产业抗御自然风险能力，认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，推动扩大试点范围，科学确定补贴品种，加快建立农业产业发展风险防范机制。
二是围绕促进农民持续增收，深入研究就业促进政策。促进农民持续增收，一个重要抓手就是抓好农村劳动力就业这个根本。要在继续抓好农村劳动力平等就业试点的同时，努力把握农村劳动力转移就业的新动向。既要研究稳定转移农民工在城镇真正能够留下来的有关政策，研究如何进一步加强农民工的权益保护政策，研究促进农民工返乡创业的激励机制和扶持政策，也要针对农业和农村内部分工和专业化趋势日益凸显的新形势，研究如何引导和扶持农村新的产业形态和经济组织、挖掘农业农村内部就业潜力，研究进一步加大各种培训力度、提高农民就业增收能力。同时，要继续推动深化户籍制度改革，深入研究降低农民进城门槛的政策措施，使农民享有机会公平、平等发展的条件。
三是围绕加强农业基础建设，深入研究加强农业基础设施建设政策。当前，我国农业基础依然十分薄弱，土地产出率和资源利用效率都不高。目前全国中低产田占2/3，农田有效灌溉面积仅占耕地总面积的46%。病险水库约有3万多座，占水库总数的40%。农田水利建设滞后，农业抵御风险的能力不强，每年农作物成灾面积高达3亿亩以上。特别是在农户分散经营条件下，尚未找到加强农业基础设施建设的有效办法，而农村税费改革后动员组织农民参与农田水利等农业基础设施建设更加困难，加强农业基础设施建设的任务十分紧迫。今年中央1号文件的主题就是加强农业基础建设，明确强调要突出抓好农业基础设施建设，可以说目标和任务都非常明确，我们要抓住有利时机，加快推进农业基础设施建设。当前，关键是要加强配套政策研究，推动政策落实。要深入研究新形势下农业基础设施投入机制，深入研究新形势下农业基础设施建设机制，深入研究如何加快建立农民投资投劳改善生产条件的奖励补贴制度，调动广大农民参与农业基础设施建设的积极性。
(三)努力提高农业立法水平
近几年农业立法成效显著，但也应看到，同发展现代农业和建设新农村的要求相比，农业法律法规体系仍不完备：涉及农业支持保护、农业生产经营主体权益维护的法律法规比较少，有些领域还属于立法空白；一些已经制定的法律、法规仍带有计划经济的痕迹，需要适应形势的发展变化进行修订完善；一些法律的配套法规尚未跟上，需要抓紧制定尽早出台。今年要在加快推进立法进程的同时，更加注重立法质量的提高，进一步提升农业立法水平。
一是加快农业立法进程。今年部里将着力推进农村土地承包纠纷仲裁法、畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法、草原防火条例、农业机械安全监督管理条例等法律法规的立法进程；继续做好饲料法、农业投入法、农药管理条例(修订)、农民承担费用和劳务管理条例(修订)、基本草原保护条例等法律法规的前期调研工作；以《动物防疫法》的配套规章为重点，出台10件部门规章。
从上报的立法计划看，各地也将出台83件农业法规和规章。大家回去后要进一步细化方案、明确分工、落实责任，积极配合立法机关做好调研、起草和修改工作，确保立法计划顺利完成。
二是提高农业立法质量。为深入研究和推动落实提高农业立法质量的制度和措施，部里今年将召开一次农业立法质量研讨会，总结交流各地在提高农业立法质量方面的好经验、好做法，希望大家精心准备。今年将选择部分立法项目委托地方农业部门开展调查研究，希望各地在这方面多做探索、多提建议，充分发挥贴近基层、贴近实际的优势，进一步提高农业立法的科学性、民主性。
(四)加大农业综合执法推进力度
实行综合执法，是贯彻实施《农业法》、《行政处罚法》的重要举措，是把党中央、国务院有关文件精神落到实处的具体行动，也是加快行政管理体制改革、建设服务型政府的必然要求。实践证明，推进农业综合执法符合农业行政管理体制改革的要求，符合最广大农民群众的根本利益，方向是正确的。综合执法是大势所趋，农业执法决不能再走分散执法的老路，各级农业部门必须坚定不移地将农业综合执法推向深入，大力推进农业综合执法的规范化建设。
一是坚定农业综合执法的方向不动摇。农业综合执法是农业行政执法体制的深刻变革。实行综合执法，有明确的法律规定和国务院文件规定，法律法规赋予农业行政主管部门的监督检查和行政处罚等执法职能都应相对集中，由一个综合执法机构来实施。除此之外，法律法规授权的动物卫生监督机构、渔政监督机构和植物检疫机构，各自在授权范围内履行相应的执法职责。综合执法机构主要侧重农业投入品和农产品质量安全执法；动物卫生监督机构主要负责动物防疫、检疫和监督；渔政监督管理机构主要负责渔政、渔港、渔船检验、水生野生动物保护等执法；植物检疫机构主要负责植物检疫执法。农业行政主管部门的其他执法职能，原则上要按照《农业行政处罚程序规定》的要求，由综合执法机构承担。
二是把握农业综合执法的基本原则。首先是要符合依法行政的要求。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。综合执法机构、法律法规授权的农业机构以及其他受委托的农业机构，行使行政执法权必须有合法依据，确保执法主体合法。实行行政执法人员资格制度，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，并对执法人员进行定期培训和考核。其次是要在现行体制内进行综合。农业综合执法应在本级农业行政主管部门的业务范围内进行，不搞跨部门进行综合。第三是要以县级为重点积极推进。县级农业行政主管部门是农业违法案件的基本管辖主体，承担着绝大部分农业执法任务。推进农业综合执法的重点是加强县一级，推动县一级。尚未开展农业综合执法的地方，要加大工作力度，尽快组建农业综合执法机构，理顺农业行政执法体制。
三是理顺农业综合执法的工作关系。要处理好综合执法与农技推广体系改革的关系。农业执法的主体为县级以上，综合执法机构的职能主要是行使监督检查和行政处罚。农技推广机构和综合执法机构互不替代，应各司其责。要处理好综合执法与种子管理体制改革的关系。种子管理体制改革的重点是实行政企分开。改革后的种子管理机构与综合执法机构在职能上有明显的不同：前者主要承担品种审定和区试、田间试验、质量检验、信息服务等行业管理，后者主要承担行政处罚。要处理好综合执法与兽医管理体制改革的关系。动物防疫、检疫、监督职能由动物卫生监督机构依照法律授权承担，综合执法不包括这些执法职能。兽药、饲料、种畜禽等检查、处罚职能，可根据机构设置区别对待。设置畜牧兽医局的，上述执法职能可由动物卫生监督机构一并承担，实行畜牧兽医部门的综合执法；未单独设置的，可以由本级农业行政主管部门决定上述执法职能的具体承担单位。要处理好综合执法与检验检测机构的关系。综合执法机构实施监督处罚，一些案件需要以检验检测机构出具的技术鉴定作为处罚的证据，检验检测与监督处罚是一个监管流程的不同环节。综合执法机构与检验检测机构的分工明确，在工作上是相互配合关系。今后要积极探索建立综合性和有公信力的检验检测机构，为农业执法提供技术支撑。
在这里，我要特别强调一下，实行综合执法的目的是加强农业执法，提高农业执法的实力和水平。综合执法队伍是地方农业部门领导的一支执法队伍，是受农业部指导的一支执法队伍，部内各司局都有权力也有责任予以指导和支持，可以根据职能分工，直接向综合执法机构下达执法任务。综合执法机构代表本级农业行政部门履行执法职责，有义务接受部内各司局的工作指导和监督，完成好部内各司局下达的各项任务。
四是推进农业综合执法规范化建设。为推动农业综合执法，部里选择一些地方给予经费支持，地方也不断加大对综合执法的投入。但总体看，农业执法基础设施薄弱的问题仍十分突出，不少地方执法经费保障不足，缺乏必要的执法交通工具和调查取证设备，影响执法效能的发挥。为此，部里将继续安排综合执法规范化建设示范经费，地方各级农业部门也要积极筹措经费，支持综合执法工作的全面开展。在这个问题上要克服“等靠要”思想，主动沟通协调，争取有关单位的支持。
同志们，做好农业政策法规工作意义重大，希望大家能够以良好的精神状态投入到工作之中，以丰硕的工作成果纪念农村改革30周年，为推进农业农村改革和发展作出新的贡献!
