农 业 普 法 通 讯

第十九期

(总第86期)

浙江省农业厅政策法规处               

浙江省农业厅法制宣传教育领导小组办公室         二○○六年八月十四日

编者按：为深入贯彻中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和省委、省政府《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》，加强农村民主法制建设，推进我省社会主义新农村依法治理进程，我厅与省农业和农村工作办公室、省司法厅于8月1日至2日联合举办了社会主义新农村法治建设研讨会。研讨会在萧山举行，参加会议的有司法部门、大学教授、律师、集体经济组织代表等专家、学者80余人，重点围绕新农村建设中的法律制度、依法治理、农民合法权益保护和控制农村违法犯罪等专题展开研讨。会场气氛热烈，各专家、学者各抒己见、踊跃发言，为更好地推进我省社会主义新农村法治建设献计献策。与会者事先都进行了深入的调查研究和认真的材料搜集，会上提出的观点和意见，均体现了较高的水准，对新农村法治建设有很高的借鉴和参考价值。我厅党组副书记、赵利民副厅长就社会主义新农村法治建设在会上作了重要讲话。现将赵厅长的讲话、社会主义新农村法治建设研讨会获奖论文通报和研讨会上有关专家、学者就新农村法治建设的基本观点编印给你们，供各地学习。

加强社会主义新农村法治建设

全面推进农业和农村现代化

———赵利民副厅长在新农村法治建设研讨会上的讲话

今天，省农办、司法厅、农业厅联合在这里举办社会主义新农村法治建设研讨会，专题研究法治建设如何为新农村建设提供保障，这是贯彻中央和省委、省政府关于推进社会主义新农村建设战略决策的重要举措，也是落实建设“法治浙江”的具体行动。必将进一步理清思路，形成部门合力，为新农村建设营造良好的法制氛围。在此，我代表省农业厅，对司法系统的各位领导和法律界的各位专家长期以来对“三农”工作的关心和支持表示衷心的感谢!下面，我就围绕新农村建设，加强法治建设，谈几点想法。

一、推进新农村建设，必须以强化法治建设作为保障

推进社会主义新农村建设，是中央在新时期统筹经济社会发展大局作出的重大决策，对于统筹城乡发展，加快建设全面小康社会有着重大的现实意义和深远的历史意义。中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设的总体要求，体现了经济、政治、文化、社会和党的建设的高度统  一，为新时期“三农”工作指明了方向，是从根本上解决“三农”问题的总抓手。建设社会主义新农村是一项复杂的系统工程，必然会涉及到体制改革、制度创新、利益关系调整等方方面面，不仅要求把发展农村生产力作为首要任务，而且要求不断改革和完善适应社会主义市场经济发展的生产关系等等，这些都必须从法律制度上加以规范和保障。因此，加强法治建设不仅是新农村建设的必然要求，也是新农村建设的重要内容。

  （一）推进新农村法治建设，是逐步消除城乡二元结构、实现城乡统筹发展的重要保障。推进社会主义新农村建设是中央落实“两个趋向”重要论断和“以工补农、以城带乡”发展方略的重要举措。新农村建设的过程，不仅是农业和农村现代化的过程，同时，也是不断消除城乡二元结构、逐步实现城乡一体化的过程。推进新农村法治建设，运用法律手段改变城乡二元分割、不合理的制度规定，通过法律方式规范国家、集体与个人之间的利益关系，调整公共资源配置和利益分配格局，必将从根本上改变在经济、社会、体制、制度方面存在的城乡二元差别待遇，从而为社会主义新农村建设和实现城乡统筹发展奠定坚实的法律和制度保障。

（二）推进新农村法治建设，是确立农民主体地位、促进农民全面发展的客观需要。农民群众是新农村的主人，也是新农村建设生力军和得益者。推进新农村建设，客观上要求保护好农民的合法权益，尊重农民意愿，维护农民利益，充分发挥农民群众的积极性和创造性。推进新农村法治建设，依法确立农民在乡村治理中的主体地位，保障农民享有各项民主权利；依法培育农民的法治人格，使农民成为平等的市场竞争主体，享有政治上、经济上的主体地位，不仅是促进农民全面发展的必然要求，也是充分发挥农民潜能、积极为新农村建设作贡献的内源动力。

（三）推进新农村法治建设，是巩固农业基础地位、实现“三农”全面发展的重要举措。农业是关系国计民生的重要产业，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。受多种因素的影响，当前农业弱势产业、农民弱势群体、农村落后社区的状况没有根本转变，但是农业的基础性地位不会动摇。建设新农村，就是要更大程度地发展农业、解放农民、改革农村，最终解决“三农”问题。因此，推进新农村法治建设，依法巩固和加强农业的基础地位，不断加大对“三农”的投入；依法确立农民的国民待遇地位，保护农民合法权益；依法明确政府在农村公共产品供给方面的责任，促进农村经济发展和面貌改变；必将使农业在国民经济中的基础地位更加稳固，使“三农”发展更加具有活力。

二、抓住重点，进一步完善新农村建设法治保障体系

随着依法治国方略的不断推进，要求政府不断完善法律体系，并在管理社会、处理事务中坚持依法行政。根据新农村建设的总体要求，从我省农业与农村实际出发，当前，新农村法治建设，重点是要在促进城乡统筹发展、构筑农民利益保护体系和巩固农业基础地位等方面下功夫，为新农村发展提供法治保障。

（一）完善统筹城乡发展法律制度。着眼于消除现有城乡二元结构的体制障碍，从宏观上、法律上确立城乡统筹发展的理念，进一步修改或完善相应的法律制度，改变现行城乡二元分割的户籍、土地市场、医疗、社会保障、教育、公共财政投入等制度，推动城乡要素加快流动、产业加快整合、市场有效对接。

（二）完善农民利益保护法律体系。着眼于保护农民利益、促进农民发展，从法律制度上设定保护农民各项政治、经济和参与社会管理的合法权益。进一步健全村民自治的法律规定，落实农民各项民主权利；依法确立农民专业合作社和村经济合作社及其成员的法律地位，保护农民的合法经济利益；尽快制定农民权益保护法，为农民在农村土地承包、土地征用、房屋拆迁、教育卫生、社会保障等方面提供利益表达、保障的法律机制。

（三）完善巩固农业基础地位法律保障。着眼于巩固农业在国民经济中的基础地位，从法律上规定政府保护农业、支持农业的相关内容。完善和落实《农业法》等相关法律和制度，明确各级政府在农业投入方面的责任，以及每年农业投入占财政收入的比例、投入预算、程序和监督等内容；明确政府部门扶持“三农”发展的责任，逐步建立农业保险和农业补贴制度，明确保险与补贴的范围、程序和标准；积极发挥政府部门在引导和推进科技创新的作用，不断增强农业科技自主创新能力，促进农业科技成果转化，增强现代农业发展的科技支撑。

三、依法履行职责，积极为新农村建设提供法律服务

推进新农村建设是各级农业部门义不容辞的责任，也是一项长期任务。作为新农村建设的责任部门之一，必须依法履行职责和提供有效服务，努力为新农村建设创造良好的法治氛围和外部环境。

（一）加快推进农业地方立法。按照建设新农村和“法治浙江”的总体要求，针对目前农业与农村立法滞后的现状，进一步完善农民权益与财产保护、村经济合作社、农业生态环境保护、农业资源保护等方面立法，为新农村建设提供有力的法律保障。

（二）依法管理农业与农村经济事务。坚持以科学发展观为指导，加快推进政府部门职能转变，在法律大框架下，充分发挥市场机制和市场主体的作用，合理界定农业部门与企业、市场、社会的关系，依法履行农业与农村经济事务的管理职能，创新管理方式，强化服务意识，不断提高市场监管、公共管理和社会服务水平，为农业和农村经济发展创造良好的环境。

（三）加强农业行政执法力度。巩固和完善农村基本经营制度，加强农村土地承包管理、集体资产管理、农民负担监管，坚决维护农民合法权益，为农业和农村经济持续、健康、稳定发展保驾护航。整治和规范农业投入品和初级农产品市场秩序，加大监管和执法力度，积极推进农资和初级农产品生产经营信用体系建设，保障农业生产安全和农产品质量安全。

（四）积极推进农村普法教育。注重法律宣传教育与法律服务、法律援助有机结合，深入开展“五五普法”教育，逐步把普法工作从系统内、本单位向广大农村和基层延伸，多渠道、多形式、全方位加强农业法律法规的宣传普及，引导农民树立遵纪守法观念，增强参与村民自治和社会管理的意识，掌握解决矛盾纠纷、维护合法权益的法律途径，提高农民依法行使民主权利和依法维权的能力；加强农村基层干部的法律宣传和培训力度，增强基层干部的民主法律素质，提高农村社会管理的法治化水平；加强农业部门的依法行政能力建设，探索推进农业法律援助中心建设，积极为农民群众提供法律服务，为新农村建设营造良好的法治环境。

浙江省农业和农村工作办公室

浙江省司法厅

浙江省农业厅

关于表彰社会主义新农村法治建设

研讨会获奖论文的通报

     为深入贯彻中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和省委、省政府《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》，加强农村民主法制建设，推进我省社会主义新农村依法治理进程，省农业和农村工作办公室、省司法厅、省农业厅决定联合举办社会主义新农村法治建设研讨会，省法学会、杭州市法学会和浙江航民集团共同承办。研讨会在全省范围内共征集论文70余篇，经筛选入选与会文章62篇，其中省司法厅陈志忠《加强农村依法治理   努力推进新农村法治建设》，省农业厅傅志国、卢祥余《农业综合执法模式的研究与选择》，浙江工商大学王惠《新农村建设中的财政法律问题》三篇论文已获同等层次优秀论文奖励，不再列入评审范围。此次评审文章共59篇，具有内容实、基层作者多等特点。根据立题好、论述优、文理佳、有新意、重实践、符合社会主义法治理念要求等评选标准，按照规定的评选程序，经评委认真评选，有30篇论文获优秀论文奖，其中一等奖3篇，二等奖5篇，三等奖10篇，优秀奖12篇。现将评选结果公布如下：

一等奖：

论“法治浙江”与农村法治建设                            任春晓

让司法成为农民工消费得起的产品                         鞠海亭

乡村社会的法律秩序与衡平司法                           罗小平

        二等奖：

     我国社会主义新农村法治建设浅议          杭州市检察院课题组

     促进农村“两委”关系良性互动的理性思考                王  毅

经济落后地区农民政治参与现状、问题及对策              张  羽

农民阶层人权实现的宪政逻辑                              朱晓明

村级组织工作人员职务犯罪刑事立法问题研究            孔  璋

三等奖：

关于构建农村普法工作体系的思考                        王福生

司法机关服务社会主义新农村法治建设理念研究         杨连明

农村工作指导员制度初探                          张金丹、张文锋

农民免税的若干问题探讨                                   王  惠

以创建“民主法治示范村”为抓手

积极推进农村基层民主法治建设          余姚市委、市政府

经济发达地区农村民主进程中的隐忧        韩  峰

农村非常规性纠纷防范和解决机制             潘红旗、蔡光明

农民工医疗救助研究                       陈信勇、金向英

流动人口犯罪规律及法律对策实证研究    平阳县检察院课题组

法治新农村及乡村司法的功能和回应        方孔强、王海亮

        四、优秀奖

浙江社会主义新农村法治建设现状及其对策研究    陈志兴

试论新农村法治建设之法制宣传教育         黄贤生

富人治村模式下村民自治的法制完善          袁华明

如何构建社会主义新农村法律援助制度        严亮奇

深化渔农村“新型社区”民主法治建设的思考       舟山市法治办课题组

建设法治浙江  完善乡村治理                    李  安、王国骞

浙江新农村建设中的治安问题研究              翁  里、朱理文

流动人口管理调查报告                             平  萍、张毓岑

农民工社会保障的反思与制度建构                    张  莉

当前农民工的生存状态与法治保障                  李明亮

在关爱基层服务三渔(农)中加强检察机关法律监督能力建设    虞丹阳

法治浙江与保障流动人口的权益                        顾凌云

省农业和农村工作办公室          省司法厅       省农业厅

二OO六年七月十七日

研讨会发言基本观点摘编

一、农村法治建设具有重大的历史意义

    有学者指出，所谓农村法治，是指在维护国家法治统一的前提下，充分运用法律手段管理农村的各项事务，以保护农业经济的持续发展和广大农民的正当权益，进而为农村的改革、发展和稳定提供强有力法律保障的社会主义法治子系统。不少作者认为，在社会主义新农村建设过程中，加强农村法治建设具有重大的历史意义，农村法治建设既是社会主义新农村建设的重要组成部分，又是必要保障。

    (一)加强农村法治建设，是实施依法治国方略的重要组成部分。有学者认为，中国是一个农业大国，13亿人口中有9亿多农民，80％生活在农村，如果不能依法促进和保障农村的改革、发展和稳定，依法治国方略就不能得到全面落实，也就不可能成功建设中国特色社会主义法治国家。

(二)加强农村法治建设，是全面建设小康社会的重要举措。有学者指出，随着农村全面建设小康社会的步伐不断加快，农民将直接参与市场经济的活动行列。市场经济就是法制经济，不懂法律就难以参与经济活动，农民不参与市场经济活动，就会影响和滞缓全面建设小康社会的步伐。

   (三)加强农村法治建设，是构建和谐社会的重要任务。有学者认为，构建社会主义和谐社会离不开农村的和谐。在新形势下农村中干群之间、党群之间、邻里之间、宗族之间的摩擦和不和谐因素不断出现，直接影响了社会主义和谐社会的实现。因此，必须建立民主的制度，实行民主的管理，依靠法律的手段，然后辅之以思想政治工作，妥善协调和处理各种矛盾和冲突，防止群体性暴力和集体上访事件的发生，确保社会稳定，实现农村和谐。

(四)加强农村法治建设，是保持农村社会稳定的重要保障。与会者认为，近几年来，随着经济建设的加快，农村的各项改革也在不断加快，农村的各项矛盾不断涌现，不稳定因素也随之增长。加强农村法制教育，使农民学法、知法、守法，利用法律武器化解农村各种矛盾，是确保社会稳定的重要手段，农村的安定也决定了社会的安定。

   (五)加强农村法治建设，是农村民主政治建设的迫切需要。有学者认为，民主是基础，法治是保障，村民自治是农村民主的集中体现，是要将农村的各项事务纳入规范化、法制化、程序化的管理轨道，逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度及其运行机制，从而实现依法建制、依法治村。

(六)加强农村法治建设，是农村精神文明建设的基本保证。与会者认为，目前，我国农村有些地方，家族、宗族、帮派势力有所抬头，黄、赌、毒、封建迷信以及非法宗教活动等社会丑恶现象死灰复燃，干扰了农村的改革、稳定和发展。社会主义新农村要树立新道德、新风尚就必须加强法治，教育群众运用法律武器同各种丑恶现象斗争，保障文明建设的顺利进行。

   (七)加强农村法治建设，是贯彻落实党在农村基本政策的重要保证。有学者认为，将我国治理农业和农村中行之有效的政策以明确、稳定、权威的法律规范固定下来，在此基础上辅之以必要的农业和农村政策，改变长期存在的主要以政策治理农业和农村的做法，完成向主要靠法律治理的转变，这是今后必须面对的一项重大历史使命。

二、农村法治建设困难重重，任务艰巨，道路漫长

与会作者普遍认为，社会主义新农村法治建设是一项庞大的系统工程，涉及面广，关系复杂，任重道远。

(一)法律制度不健全导致制度性困难。与会学者认为，涉及“三农”的法律制度不健全，导致无法可依，有法不依。许多农业领域法律缺失，造成无法可依；许多法律、法规明显滞后，有些位阶过低，造成有法不能依，有法不依；有些法律对农民合法权益和农村民主法治建设不重视，无法满足现实需要。

(二)农村法治观念的落后导致文化性困难。与会学者认为，一方面，农民法律意识淡薄，崇拜权力，对权利义务认识模糊和主体意识淡漠，加上法律知识缺乏和法律能力不强，使原本是农村法治主体的农民反而成为推进农村法治建设的阻碍因素。另一方面，基层行政执法人员依法行政的观念淡薄，一些素质不高的农村基层干部在行使职权过程中，滥用职权，违法行政，侵害农民合法权益，使原本是农村法治建设重要力量的基层干部反而成为阻碍法治建设的障碍。

   (三)传统行政权力导致体制性困难。与会学者认为，实行法治的一个重要方面就是对权力进行制约，而在农村计划经济体制的烙印太深，行政权力的干预过甚，政府在法治进程中一方面扮演着积极的角色，另一方面则成为阻碍对公共权力制约的因素。

三、保障农民权利，落实宪法规定

在我国，农民已经成为国家和社会的主人，充分享有宪法和法律规定的广泛权利，但上世纪50年代以来形成的城乡二元户籍制度，使农民在户口登记、劳动就业、社会保障、就学就医、粮油供应、税费负担等各个方面享有和承担与城镇居民不平等的权利和义务。这种城乡分离的二元社会结构，实质上是对农民的制度性歧视。与会学者认为，应该从宪法的高度保障农民权利的实现，改革户籍制度，制定《农民权益保障法》，建立违宪审查制度，清除制度性歧视，完善权利救济制度。

   (一)改革户籍制度，消除城乡二元结构，平等保护农民权利。与会学者认为，我国应该顺应历史潮流，加快户籍制度改革步伐，适时制定《户籍管理法》、《公民迁移法》，逐步取消户籍制度所带来的身份差别，把农民从二元社会结构中解放出来，彻底清除城乡隔离的人为樊篱，给农民以公平、公正的国民待遇，平等保护农民权利。

(二)制定《农民权益保障法》，特别保护农民权利。与会学者认为，农民是我国社会中最大的弱势群体，若他们的状况得不到较大改善，那么社会主义新农村建设的任务就会落空，进而会严重影响我国的稳定与发展。由此，应该制定《农民权益保护法》，取消因户籍制度给农民在源头上设置的“与生俱来”的不平等，对农民在就业、受教育、同工同酬、医疗保险、社会保障以及司法救济方面要采取切实有效的立法补救措施，使其符合我国宪法的相关规定。

 (三)建立违宪审查制度，清除歧视性规定。与会学者认为，由于我国立法体制的复杂性和法治理念尚未真正贯彻于立法或执法实践，因此，不同立法主体或执法主体在制定或执行涉及农民权利的法律、法规、规章等时，有所不一致，造成冲突，甚至违宪，无意或恶意侵害农民权利。所以，应该建立积极的违宪审查制度，对违反宪法、侵害农民权利的下位法或政策，国家权力机关应主动、积极地进行全面审查、清理和废止，清除歧视性规定。

(四)完善权利救济制度，切实保障农民权利的实现。与会学者认为，应该将《法律援助条例》升格为《法律援助法》，明确将农民纳入法律援助对象，国家必须承担起法律援助的重任，鼓励各种法律服务机构和教育机构设立各类法律援助机构，设立农村法律援助中心和农村法律援助基金，扩大法律援助的范围，加大法律援助的力度。各级人民法院应将农民列为重点司法救助对象，实行“或裁或审”制度，建立“民工维权合议庭”，建立劳动公益诉讼制度，对涉及农民工讨薪，工伤事故的赔偿诉讼以及涉及农民根本利益的诉讼，应采取减、缓、免交诉讼费的司法救助办法，确保农民能够打得起官司。

四、建立健全社会保障体系，保障农民工的基本权利

农民工是具有农村户口在城镇务工的劳动者，由于受到现行人口流动政策、就业政策、社会保障政策等法律政策缺陷的影响，农民工在为城市建设和国家经济作出巨大贡献的同时却被边缘化了，在城镇职工享受诸多权利的同时，农民工只能望眼欲穿。尤其在社会保障方面，农民工作为社会的一大弱势群体被残酷地剥夺了基本权利。所以，与会学者普遍认为，构建和谐社会、建设社会主义新农村，应该建立健全我国的社会保障体系，逐步把农民工纳入统一的社会保障体系。

   (一)建立农民工失业保障制度。有学者建议，农民工从进入城市开始就要登记，缴纳较低的保险费，有工作后，用人单位向专为农民工设立的失业保险基金缴费，同时农民工转而交纳相对较高的事业保险费。或者有关部门实施“公共劳动”形式的农民工失业保障机制，给他们提供公共劳动就业机会，同时将比较散乱的农民工纳入一定的管理体系。

   (二)建立农民工医疗保障制度。有学者认为，根据我国社会的现实情况，应该建立过渡性农民工医疗保障制度，随着国家经济的进一步发展，逐步建立完善的城乡一体化医疗保障体系。首先，农民工可以城镇职工的身份加入职工基本医疗保险，考虑农民工的实际承受能力，科学确定起付标准，实行自负封顶，控制个人负担；其次，在一定时期内，可以允许采用商业医疗保险等变通办法提供农民工的医疗保障；最后，实行公民医保卡一卡通，实现全国医保城乡一体化管理，设计覆盖全民，分为基本医疗保险、补充医疗保险及商业保险、医疗救助三个层次的医疗保障安全网。

 (三)建立农民工工伤保障制度。有学者提出，从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保障制度应该作为我国最基本的社会保险项目尽快得到确立。根据《企业职工工伤保险试行办法》的立法原意，农民工应当在工伤保险之列，应该由用人单位按照普遍性原则让农民工全部参加工伤保险。

(四)建立农民工养老保障制度。有学者认为，应该根据农民工的不同种类建立社会养老保险体系。有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工可以按照城镇职工的方式缴纳基本养老保险费；有雇主但职业不稳定、也无固定收入或者无雇主的农民工，可以建立一种过渡性方案，制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇佣农民工的企业，必须根据农民工自愿选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费；对于进入城市从事经营性的自雇性农民则可以参照城镇个体工商户的保障制度。

(五)建立农民工最低生活保障制度。有学者认为，最低生活保障是国民应该享有的基本权利，是国家应尽的义务，不能把农民工排除在外。因此，应该建立针对农民工乃至农民的最低生活保障制度，可以比照城镇职工最低生活保障制度，根据农民工的服务年限设置最低生活费，逐步建立全国统一、城乡一体的最低生活保障体系。

五、规范农业综合执法，促进农村社会经济发展

加强农业行政执法，是贯彻依法治国基本方略的一项重要内容，是确保农业生产安全、维护农民合法权益、保障农村社会稳定的一项重要措施，也是农业部门自身转变工作方法，适应农业发展进入新阶段需要，推进依法行政的一项重要举措。与会专家指出，目前我国已初步建立起以农业法为核心和基础的农业法律体系基本框架。但是，与农业立法相比，执法是我国农业法治建设的薄弱环节，在实施执法体制改革前，执法职能大多依附于技术推广机构，甚至经营服务机构，政企不分，执法人员既要承担行政执法职能，又要从事技术推广和经营服务工作，导致执法主体不规范、执法行为不规范、执法机构分散、执法设施落后、执法人员素质不高等问题，难以全面履行好法律、法规和规章赋予农业部门的执法职责。

     与会学者认为，应该建立执法职能基本集斗，管理基本统一，行政处罚权集中行使的“集中处罚权型”农业综合执法模式，建立合理规范的人员录用机制、管理机制和保障机制。其目的是要在农业部门建立起上下贯通、设置合理、运行有效、行为规范的行政执法体系，集中统一行使法律、法规和规章确定由农业部门实施的行政执法职能，做到执法主体、执法内容、法律责任法定化。实现政企分开，执法权与经营权完全分离。不断提高执法人员的法律素质，形成一支政治合格、业务精通、装备完善、作风过硬、高效廉洁的专职综合执法队伍，确保农民增收、农业增效、农村繁荣。

六、完善财政立法，加快财政支农法治化

财政支农问题涉及国家、社会与广大农民之间的利益分配、其他产业与农业协调均衡、农村与城市的和谐发展，以及各级政府的职责分工与权利划分等关系，加上我国现行财政支农法律存在着部分缺失、制度安排不合理、效率不高以及缺乏民主机制等问题。因此，有学者提出，应该遵循现代财政法治理念，按照财政法基本原理要求来制定和完善我国财政法律制度，建立健全符合城乡经济社会和谐发展的财政法律体系，将各级政府财政的职责和权限纳入法治轨道，杜绝一切脱离法律规治的财政收支活动，以此保障包括农民在内的全体社会成员的合法权益，维护农村社会稳定，促进农业经济可持续发展。与会学者认为，财政支农实现法治化，需要通过制定《财政收支分配法》来明确中央与地方的事权分配原则和标准，以及与事权相应的各级政府的财权分配原则和标准，重点解决县乡政府事权过多而财权不足问题；通过修改《预算法》和调整其他配套法或者地方预算法规来安排、保证、控制政府的财政活动，清除得不到遵循的有关政府间财政关系的规定，以提高预算的现实性，增加预算的权威性、稳定性和民主性；通过制定《财政转移支付法》、《涉农投资法》等，合理确定财政支农范围和目标、财政支农的责任主体，正确选择财政支农方式方法，加强支农资金监管制度，建立以回报效率最高，费用最低作为评价标准的支农资金效益评估体系。

七、注重实效，稳步推进民主法治村建设

有学者指出，民主是法治的前提，法治是民主的保障，凡“民主法治村”创建工作进展快的地方，基层干部有了“向心力”，干群之间架起了“连心桥”，农村工作有了“助推器”。实践证明，“民主法治村”是推进农村法治化建设的重要载体，是构建和谐新农村的重要举措。但由于农村经济、政治、文化发展的制约和人们认识的局限，创建“民主法治村”难度很大，必须坚持典型示范、稳步推进，切忌搞形式赶进度。在实践中处理好以下几个问题：

(一)村委会与党支部。有学者认为，《村民委员会组织法》的实施，调动了村民参政议政的积极性，特别是村民委员会实行直接选举后，给农村基层党建工作提出了更高的要求，如何促进村级党组织与村民委员会良性互动是当前面临的重要课题。要从思想上强化党在农村的领导核心地位不动摇；在体制上普遍推进“两推一选”，把素质好、能力强、群众拥护的党员选为“领头雁”；从结构上，实行党支部、村委会班子交叉任职。通过制度设计来明确划分村党支部和村委会的职责权限，实现权力资源的合理配置和权力关系的法制化，确保权力体系的稳定和权力运行的规范化。通过村民会议对村里重大问题进行审议、决策，保障“两委”权力正确、公正的行使。

   (二)国家法与民间法。有学者认为，在生活中形成的民间规范在农村社会的公共生活中仍然占据着不容忽视的地位。农村社会的法律秩序实际在很大程度上是一个民间规范与国家法律、非正式制度与正式制度、现代知识与传统文化共存共荣、分工合作，同时又可能存在着冲突和断裂的多元混合体。在农村法治建设过程中，不仅要正视这种情况，更要让法律秩序、制度和法治理念融入到乡土秩序中，引导基层群众以理性合法的形式表达自己的利益要求。同时，国家的正式制度和基层的执政方式一定程度上要吸收民间法的资源，减少国家法和民间法之间的二元对立。

还有学者认为，法治统一是必要的，虽然国家法制定时，应适当考虑民间法的合理性，并一定程度地吸收，但是民间法绝不能抵制国家法，任何违反国家法或与国家法不相符的民间法，都应该予以否定。

(三)村民自治与富人治村。有学者认为，村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在实践过程中，尤其是村民委员会的直接选举，产生了一批富人村官，这在推动农村经济发展的同时，也产生了贿选、村官腐败和滥权行为等问题，因此，应该制定《村民委员会选举法》，从源头上解决村民自治过程中的不合理现象的滋生，不断加强农村基层民主运作程序，成立村务监督委员会，防止村民委员会滥权。

也有学者提出，“富人治村”的提法不科学，虽然由于社会不断前进，德才的具体内容也会随着发展，但选用村官德才兼备的标准任何时候不可偏废。

(四)人才培养与经费投入。有学者指出，最好的制度也需要人去执行，在民主法治村的创建过程中，乡镇、村干部和村民代表起着关键性的作用，他们的基本素质、工作能力、工作作风在很大程度上决定着当地民主法治建设的进程，应该大力开展各种形式的教育培训活动，并使之经常化、制度化和规范化，不断增强他们的服务意识、民主意识和法治观念，

提高依法办事和民主管理的能力。同时，大力引进高素质人才，鼓励大学毕业生到最基层工作实践，健全农村指导员工作制度，逐年加大经费投入，设立民主法治村建设专项基金，实行专款专用。

    (五)法制宣传与创建实践。有学者提出，在“五五”普法期间，我们必须坚持以人为本，按照科学发展观的要求，切实增强普法教育的针对性和实效性，以思维创新为前提，以机制创新为保障，以实践创新为基点，积极探索农村法制宣传教育工作的长效机制，努力构建新形势下农村普法教育工作体系，即，理顺条块关系，构建分工负责、协调发展的组织保障体系；把握长远目标与阶段性目标的关系，构建规范化、法制化的制度保障体系；创新法制宣传教育的形式和载体，构建多形式推进、立体化覆盖的法律传播体系；研究客观科学的评价体系，构建检查监督与社会调查相结合的考核评估体系；探索市场化运作、产业化发展的思路，构建政府拨款与社会赞助相结合的经费保障体系。

(六)创建民主法治村与其他创建活动的关系。有学者指出，目前各级各部门各种创建达标活动名目繁多，除“民主法治村”外，还有“农业现代化示范村”、“卫生村”、“安全村”等等。落脚点都在农村，内容交叉重复，检查考核频繁，口径不一，基层干部无所适从，忙于应付。所以，“民主法治村”应以科学发展观为指导，适应农村经济、政治、文化、社会协调发展的要求，对农村各项创建活动进行统一规划，有关部门分工合作，齐抓共管，各项创建活动相互结合，效益共享，相互促进，逐步深化。

八、形成整体合力，维护农村社会安定

有学者指出，新农村建设所包含的丰富的法治内涵，为司法机关服务社会主义新农村建设找到了良好的契机和结合点。一方面，中国社会整体的社会转型对农村法治在数量和质量上都提出更高的要求；另一方面，中国农村特殊的环境因素，使得农村社会对中国司法提出了特别的制度、技术和知识需求。一些作者联系各自所在单位的职能对打击、控防农村犯罪，维护农村社会安定从观念上，措施上提出自己的看法。

有学者认为，司法机关服务新农村法治建设，应十分重视培育切合农村实际的司法理念，如打击涉农犯罪与保护农民合法权益并举，运用刑事手段打击涉农犯罪与运用民事手段保护公民合法权益并重，严厉打击涉农犯罪与从宽处理因群体性事件或邻里山林纠纷引发的轻伤害案件；惩治涉农犯罪与构建农村犯罪预防体系和网络相结合等司法理念。

有学者认为，与农村农民息息相关的基层法庭，不单是解决纠纷的机构，其司法行为正渐进式地影响农村政治治理的规范、村民行为的导向和公民法治意识的培养，是农民权利公力救济的主要途径。因此，基层法庭应采取与中、高级法院不同的职业准入制度，更加强调便民、利民的办案理念，设计一套符合基层法庭特点的特殊程序。

有学者提出，大量的外来暂住人口聚居在城乡结合部，而对城乡结合部的外来流动人员的管理仍然存在着管理不清，登记不全，整治不力的问题。一旦发生治安问题，不但投入极大警力，有时候根本无从下手。而这些外来流动人口又往往是盗窃抢劫、流氓恶势力的主要有生力量。因此，公安机关应该有效地制定治安对策，切实维护好农村社会治安问题，使广大农村群众不断增强安全感，农村自治组织应该加强安全防范教育，组织力量进行农村社区治安巡逻，并对居住在本村的外来流动人口进行走访了解情况，建立本村外来流动人口档案。

有学者提出，非常规性纠纷是农村社会和谐负面因素，它不但严重影响农村社会正常的生产生活秩序，甚至会激化矛盾，导致严重后果，而且这种纠纷数量逐渐增加，情况更加复杂，出现组织化倾向，与政治生活的节律保持一种非正常的对应，如省、市召开“两会”期间，往往是非常规纠纷高发期。完善非常规纠纷防范和解决机制必须突破现有工作理念，树立并强化科学分析，统筹协调，主动应对，驾驭全局，依法处置、技术处理等新理念，对涉及政治、社会、政府的问题，尽量化作体制问题，管理问题，采用行业管理或司法手段进行处置，应发挥司法所、人民调解组织的作用，疏通农民表达意愿的渠道，及时、公正处理各种非常规纠纷诉求。

有学者指出，建立农村法律援助制度，有助于帮助弱势群体得到法律救济，保障合法权益，有效减少各类纠纷事件的发生，防止矛盾激化，但目前农村法律援助力量不足，调解员素质参差不齐，援助经费严重短缺，以传统的诉讼代理为主的援助制度形式过于单一，不足以适应社会主义新农村建设的需要。应增加投入，在县一级设立法律援助中心，在乡镇设立“办事处”，作为“援助中心”的派出机构，吸收社会律师，公检法的退休人员加入专职法律援助队伍，并且组织涉法部门的“懂法人员”轮流到援助中心服务，设立农村法律援助基金制度，建立健全农村法律援助监督考核机制。